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北京事业单位改革将走向何方

时间:2012年11月04日 来源:经济观察报 在线客服:点击这里给我发消息

  4月16日,《关于分类推进事业单位改革的指导意见》全文发布,事业单位改革给出时间表。这一关系3000多万“事业人”命运的宏观部署再度引发外界关注。而在此之前,地方的试点已经先行展开。

  事业单位这个铁饭碗,还要不要?

  工作了多年之后,王栋又面临人生道路的重大选择:单位要转企改制。是埋头搞科研,还是四处跑项目?

  王栋所在的单位,是北京市地质矿产勘查开发局下属的地质勘查技术院(以下简称地勘院)。事实上,改制的消息,早几年便已传开,只是没有实质性动作。但从去年下半年,地勘院被列为事业单位改革试点,改制忽然进入实操阶段并迅速推进,直至将这个“选择”落到每个人头上。

  下个月,事业单位所属企业全部招拍挂,留给王栋考虑的时间,已经不多了。

  革掉铁饭碗

  北京市地勘院有职工400多人,从早期的地质队发展而来。地勘局是北京市直属的事业单位,地勘院又直属于地勘局,属于差额拨款的二级事业单位。

  早在1996年的时候,北京市便开始探索事业单位改革。那一次,是从科研机构开始的。引导和鼓励一些科研院所创办科技企业,组建科技企业集团,开展科技成果的商品化、产业化活动。

  多年来,作为技术应用型的科研院所,地勘院以控股的方式组建公司,从事清洁能源开发,形成了事业办企业,企业又办企业的格局,各个公司之间,又相互有投资关系。发展到今天,地勘院的科研人员,既承担公益性的科研项目,又分属于各个公司,从事盈利性的经营。

  王栋是具有地勘院正式事业编制的科研人员,但同时在下属公司任职,既承担科研项目,又从事经营活动。而这次改革,对王栋来说,就是对这一身份的选择。

  从去年8月开始,北京市通过《关于北京分类推进事业单位改革的实施意见》,根据意见,北京市9800个事业单位将面临改革。事业单位清理规范期间,不再新增事业单位,不再新增事业编制。严禁改革期间突击提拔干部、超职数配备干部等。

  按照事业单位改革的指导意见,现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业。对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

  显然,按照改革的方向,地勘院要把下属控股公司的资产和人员进行剥离,成为一个开展公益性地质勘查的科研机构。改革给了职工们两种选择,选择留在院里,今后是纯粹的科研人员;选择到公司去,则要放弃事业编制,与地勘院解职,重新应聘到各个公司。

  所幸的是,地勘院下属的多个公司,面向市场以来,发展势头良好,效益还不错。对于王栋来说,如果留在院里,收入不但不会涨,还会降20%。

  “但如果选择去公司,工资会涨50%,里外里就差了不少。”王栋说。况且,选择留在院里,大多数是做普通的研究人员,之前在公司里的管理职务也一并抹去,除此之外,还有作为事业编制人员的一系列福利:社保和住房补贴。

  实际上,根据王栋的观察,大多数技术骨干和管理人员,多倾向于去公司。而多数年龄大一些的,或者是行政后勤人员,则倾向于留在院里。考虑了很久,王栋也准备到公司,面对市场。

  因为去公司的发展前景也不错,两相比较下,“事业人”的身份,并不那么值得留恋。“这或许是地勘院成为改革试点的原因吧。”王栋分析道。

  不过,出来之后,公司所能获得的科研项目,肯定会大大减少。同时,在系统内,没有背靠大树乘凉的优势,王栋就只能到市场上跑业务、找项目,面对更激烈的竞争了。在家人眼里,如果丢下旱涝保收的铁饭碗,还是让他们觉得很可惜。

  多领域试点陷入停滞

  政府办事业、事业办企业的“乱象”,几乎存在于北京市所有的政府部门,在事业单位问题上,很多政府部门集“裁判员”与“运动员”于一身。

  2011年,北京市委曾发文称,北京事业单位改革将秉承“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的方针,把握节奏,不搞“一刀切”,即“条件成熟的率先改革,暂不具备条件的允许过渡”。

  实际上,这个方针,是对已有改革方式的总结。

  北京市机构编制办事业单位改革处处长付光增告诉记者,北京市全局性的事业单位改革并没有启动。而来自区县和各领域的改革尝试,则时有推进,主要集中在医疗卫生和文化领域。

  2005年7月,北京市海淀区曾展开了一项“公共委”试验,作为海淀区政府所属的正处级特设机构,海淀区公共服务委员会成立,改革的初衷,便是将涉及公共服务的事业单位,全部纳入公共委,实行统一管理。

  在文化和卫生领域,公共委先后将20多家医疗机构和文化馆、图书馆等事业单位纳入进来。如今,作为改革的最大成果,划归公共委下属的公立医院院长,实行了聘任制。不过,在人事制度上,除了对法定代表人的考核任免之外,公共委对所属事业单位不做任何干涉,各单位的其他人员完全由事业单位自主聘任。

  分析人士指出,海淀区公共委的试验,与真正的事业单位改革相比,还有一定距离。北京市没有成立与海淀区公共委对口的上级部门,在新体制的实际运行中,“管”与“办”并未真正分离。改革处于“下改上不改”的格局,造成对口衔接不够畅通,加大了上下级间统筹协调的难度。

  而作为北京事业单位改革的试点单位,北京市民政局也曾迈出关键一步。民政局此前有215项行政管理职权,其中多数由事业单位承担。民政局既是全市社会福利事业的行政管理部门,又直接开办社会福利机构,还有规模庞大的直属福利企业,属于典型的政事、政企、管办不分的体制。

  2006年年底,北京市社会福利事务管理中心挂牌成立,承担社会福利、殡葬等企事业单位的管理职能。此后,民政工业总公司、福利处(包括5家市级社会福利院和两家儿童福利院)、殡葬处所属企事业单位(包括八宝山革命公墓、东郊殡仪馆和各市级公墓)以及市老年社区筹建办划入管理范围。改革后,北京市民政系统在职的9700人中,7200多人归入该中心。

  不过,此次改革,仍然定位为“管理机制改革”,目的在于推进政企、政事、政社分开,而不涉及人员、机构等内容。“事业人”的身份,并没有发生根本改变。

  “事业单位改革,涉及的人数多,非常难,也非常敏感。”付光增说。

  北京事业单位改革,从1985年开始探索、2002年起加快步伐,到去年9月,解决了聘用制问题:全市事业单位(除参照公务员法管理的单位和实行劳动合同制的人员),全员签订了聘用合同。但是,事业编制人员的关注焦点养老保险,却还停留在试点阶段。

  北京大学政府管理学院教授顾昕分析认为,对于大多数事业单位,单兵突进已难深入。从现有试点来看,即使突破了职能拆分、行政级别安置,仍要面对养老金制度改革等挑战。这些深水区的改革,必须从顶层开始,实施强有力的改革。

  分类是场“硬仗”

  北京市政府46个政府部门,共有42个部门直接举办和管理所属的事业单位,总量接近500个。其中,北京市住建委下属事业单位达30个,经信委下属事业单位达29个,市农业局、市科委等9部门下属事业单位均超过20个。

  林林总总计算下来,事业单位多达9800多个,全市事业单位的编制约达50万人。其中不乏局级、处级干部。行政级别的“再分配”和人员安置,是北京事业单位改革的最大难题。按北京市委的规划,对人员安置这一改革中的最大难题,将同样采用“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”,务求通过改革“增强事业单位活力”。

  付光增告诉记者,在国家的指导意见出台后,北京市也相应制定了实施意见,但意见的全文尚未向社会公开,至今还处在保密阶段。

  北京市现有的事业单位,集行政职能、公益职能、经营职能者,约占20%;经营服务和公益服务兼而有之的单位,占比近30%。这正是“分类”的难点所在,要分清这些职能属性,绝非易事。

  从去年开始,北京市的一些事业单位便领到了北京市编制办印发的表格,他们首先要根据自身业务,在“需要清理规范类”、“行政管理类”、“公益类”、“生产经营类”、“暂无法确定类别的混合类”等选项间,确定自己的属性。

  按照国务院的改革意见,和基础教育一样,基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等公益服务,属于不能或不宜由市场配置资源的,将被划入公益一类事业单位,承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。

  作为事业单位改革的第一步,“分类”至关重要。分清楚类别,也就决定了一些单位的改革方向。即使是在公益类里,基础科研、公共文化、基本医疗属于公益一类,将会有更加充足的财政保障,不再为“创收”而发愁。而公益二类,则要根据财务收支状况,给予经费补助。补助和保障,一词之差,决定着一些单位的去留,决定着一些人能否继续端铁饭碗、吃公家饭。

  北京大学政府管理学院教授顾昕分析认为,可以预见到,改革进程不会太顺利,虽然意见很明确,但在实际操作中,各个事业单位肯定强调自己的公益属性,背后则是利益最大化的激烈博弈。

  (文中王栋为化名)

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